8 січня Кабмін оскаржив рішення Окружного адміністративного суду міста Києва (надалі — Адмінсуд Києва) про поновлення Романа Насірова на посаді Голови ДФС України. Та річ у тім, що це — не перший випадок у 2018 році, коли звільнення високих чиновників було визнано незаконним. Настав час створити для Уряду «шпаргалку» для таких рішень.

          Чотири перемоги на Урядом

У 2018 році, крім Романа Насірова, адміністративні справи про незаконне звільнення Кабміном виграли в Адмінсуді Києва ще троє чиновників:

• Голова Державної служби України з питань надзвичайних ситуацій (ДСНС) Сергій Бочковський, поновлений на посаді рішенням від 26 квітня 2018 року (справа №826/7299/15). Сума виплати середнього заробітку за час вимушеного прогулу була визначена окремо Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 7 серпня 2018 року в розмірі 546 273,72 грн;
• заступник Голови ДСНС Василь Стоєцький, якого рішенням від 16 травня 2018 року (справа №826/7297/15) поновлено на посаді з сумою середнього заробітку за час вимушеного прогулу 463 583,48 грн;
• Голова Державної авіаційної служби України Денис Антонюк, якого було поновлено на посаді рішенням від 1 жовтня 2018 року (справа №826/22968/15) разом з визначенням суми середнього заробітку за час вимушеного прогулу 269 102,13 грн.

Як відомо, Роман Насіров був поновлений на посаді рішенням від 11 грудня 2018 року (справа № 826/2538/18) з присудженням йому 183 342,84 грн середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.

Недотримання чи ігнорування яких норм законодавства спричиняє судові “фіаско” Уряду, які коштують платникам податків сотні тисяч гривень за “неробочі” дні чиновників?

          Кого і за що може звільняти Кабмін?

Почнемо з того, хто саме і з яких підстав може бути звільнений Кабміном. Згідно з ч.7 ст.21 Закону України “Про Кабінет Міністрів України” (надалі — Закон про Кабмін) Уряд призначає на посаду:

• державних секретарів міністерств, керівників та заступників керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до його складу (державних комітетів, служб, агентств; надалі — ЦОВВ);
• перших заступників і заступників міністрів.

Звільнення зазначених осіб здійснюється також Кабміном з підстав, передбачених Кодексом законів про працю України (КЗпП), Законом про Кабмін, Законами України “Про центральні органи виконавчої влади” (Закон про ЦОВВ) і “Про державну службу” (Закон про держслужбу).

До основних повноважень Кабміна належить, зокрема, прийняття рішення про притягнення керівників ЦОВВ та їх заступників до дисциплінарної відповідальності (п.6 ч.1 ст.20 Закону про Кабмін). Звільнення, як виняткове дисциплінарне стягнення, передбачено ст.66 Закону про держслужбу. До державного службовця воно застосовується лише у разі вчинення ним таких діянь, перелічених у ч.2 ст.65 цього ж Закону:

• порушення Присяги державного службовця (п.1);
• вияв неповаги до держави, державних символів України, Українського народу (п.3);
• перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу злочину або адміністративного правопорушення (п.7);
• використання повноважень в особистих (приватних) інтересах або в неправомірних особистих інтересах інших осіб (п.9);
• подання під час вступу на державну службу недостовірної інформації про обставини, що перешкоджають реалізації права на державну службу, а також неподання необхідної інформації про такі обставини, що виникли під час проходження служби (п.10);
• неповідомлення керівнику державної служби про виникнення відносин прямої підпорядкованості між державним службовцем та близькими особами у 15-денний строк з дня їх виникнення (п.11);
• поява на службі в нетверезому стані, у стані наркотичного або токсичного сп’яніння (п.13);
• прийняття необґрунтованого рішення, що спричинило порушення цілісності державного або комунального майна, незаконне їх використання або інше заподіяння шкоди державному чи комунальному майну, якщо такі дії не містять складу злочину або адміністративного правопорушення (п.14);
• а також систематичних (повторно протягом року) прогулів державного службовця (у тому числі відсутність на службі більше трьох годин протягом робочого дня) без поважних причин (п.12).

Крім дисциплінарної відповідальності, державні службовці можуть бути звільнені Кабміном внаслідок припинення їхньої держслужби на підставі втрати права на державну службу або його обмеження, як це передбачено п.1 ч.1 ст.83 і ст.84 Закону про держслужбу. Це трапляється у випадках:

• припинення громадянства України або виїзд на постійне проживання за межі України;
• набуття громадянства іншої держави;
• набрання законної сили рішенням суду щодо притягнення державного службовця до адміністративної відповідальності за корупційне або пов’язане з корупцією правопорушення;
• набрання законної сили обвинувальним вироком суду щодо державного службовця за вчинення умисного злочину та/або встановлення заборони займатися діяльністю, пов’язаною з виконанням функцій держави;
• наявності відносин прямої підпорядкованості близьких осіб;
• наявності у державного службовця, який займає посаду державної служби категорії “А”, — до яких, зокрема, належать керівники ЦОВВ та їх заступники, — заборгованості зі сплати аліментів на утримання дитини, сукупний розмір якої перевищує суму відповідних платежів за дванадцять місяців з дня пред’явлення виконавчого документа до примусового виконання.

Присяги бувають різними…

Здавалося б, перелік чіткий і зрозумілий. Однак на практиці виникають цікаві ситуації.

Так, при звільненні керівника чи його заступника за порушення Присяги державного службовця Кабміну варто перевірити, чи складав він її.

“Як же так може бути, щоб державний службовець такого високого положення перебував на службі без складання Присяги?”, — спитаєте ви. Річ у тім, що згідно зі ст.36 чинного Закону про держслужбу Присяга державного службовця складається лише особою, призначеною на посаду державної служби вперше. Присяга проголошується такою особою в присутності державних службовців структурного підрозділу, на посаду в якому її призначено, представників служби управління персоналом відповідного державного органу. Текст Присяги підписується із зазначенням дати її складання та зберігається в особовій справі державного службовця.

Якщо ж особа перебувала на держслужбі ще до набрання чинності відповідним законодавством, то ця процедура для неї не передбачена. Відповідно, звільнення її на цій підставі буде незаконним.

Саме на це вказав Амінсуд Києва, поновлюючи Сергія Бочковського на посаді  Голови ДСНС. Щоправда, мова йшла про старий Закон України “Про державну службу” від 16 грудня 1993 року №3723-ХІІ (надалі — Закон № 3723-ХІІ), що діяв з 28 грудня 1993 року до 1 травня 2016 року (крім ст.37, що діє досі). Але “його” стаття 17 також містила норму щодо підписання тексту Присяги, складеної громадянином, уперше зарахованим на держслужбу, та зберігання його (підписаного тексту) за місцем роботи.

Суд встановив, що пан Бочковський заступив на держслужбу, склавши Присягу працівника органів внутрішніх справ України 14 січня 1992 року, тобто до набрання чинності Законом №3723-ХІІ. Саме тому Присягу, передбачену ст.17 останнього, він не складав. Отже, і звільнити Голову ДСНС 25 березня 2015 року за її порушення на підставі п.6 статті 30 цього ж Закону було не можна.

Порядок звільнення державних службовців Кабміном

Справа Романа Насірова викрила дуже цікаву правову колізію. Адже одним з аргументів незаконності його звільнення суд зазначив те, що розпорядження від 31.01.2018 №35-р винесено Урядом на підставі листа Міністра фінансів України.

Дійсно, згідно з п.10 Положення про ДФС, затвердженого постановою Кабміну від 21.05.2014  №236, голова цієї Служби звільняється Кабміном за поданням Прем’єр-міністра України, внесеним на підставі пропозицій Міністра фінансів.

До 1 травня 2016 року ч.1 ст.19 Закону про ЦОВВ також містила норму про звільнення керівника ЦОВ Кабміном за поданням Прем’єр-міністра України.

Однак з цієї дати набрали чинності зміни до зазначеної норми, і тепер такого керівника Уряд може звільнити лише за пропозицією Комісії з питань вищого корпусу державної служби (надалі — Комісія). А судом було встановлено, що Комісія надсилала до Кабміна лише один документ стосовно Романа Насірова — лист від 30.01.2018 № 14-90/1-1-18 про відсутність підстав для притягнення його до дисциплінарної відповідальності.

Цікаво, до речі, що норми Положень про ДСНС і про Державіаслужбу щодо порядку звільнення їхніх керівників теж залишаються неузгодженими з ч.1 ст.19 Закону про ЦОВВ. Тому Кабміну треба бути уважнішим при звільненні таких державних службовців, оскільки, як справедливо зауважив Адмінсуд Києва у рішенні від 11.12.2018, Закон має вищу юридичну силу аніж відповідне положення.

Без вини винуваті

Троє з чотирьох названих чиновників, поновлених Адмінсудом Києва на своїх посадах, були звільнені за порушення Присяги державного службовця. При тому, як зазначалося вище, Сергій Бочковський такої Присяги не складав.

Його заступника, Василя Стоєцького, Уряд звільнив також 25.03.2015, і на тій самій підставі. Але службового розслідування, яке дозволило б встановити факти порушення цим посадовцем Присяги державного службовця, проведено не було. Кабмін пояснив це посиланням на п.1 Порядку проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженого постановою Кабміна від 13.06.2000 №950 (в редакції, що діяла на момент звільнення; надалі — Порядок №950).

Згідно з даною нормою службове розслідування могло бути, — а, на думку Кабміна, могло і не бути — проведено, зокрема, у разі недодержання державним службовцем законодавства про державну службу, антикорупційного законодавства. Формулювання “може бути проведено” збережено в нині чинній редакції Порядку від 13.09.2017 р. №691.

Однак у рішенні від 16 травня 2018 року Адмінсуд Києва підкреслив, що без проведення службового розслідування встановити факт порушення Присяги державного службовця неможливо. Тому воно є обов’язком, а не правом Кабміна при звільненні чиновника на цій підставі.

Якщо ж таке розслідування було проведено, то відповідно до п.8 Порядку №950 його акт повинен містити:

• факти, які стали підставою для проведення службового розслідування, посада, прізвище, ім’я та по батькові, рік народження, освіта, строк перебування на займаній посаді особи, стосовно якої проведено службове розслідування;
• заяви, клопотання, пояснення та зауваження особи, стосовно якої проведено службове розслідування;
• висновки службового розслідування, обставини, що пом’якшують або обтяжують відповідальність, причини та умови, що призвели до порушення, вжиті або запропоновані заходи для їх усунення чи обставини, що знімають з особи, стосовно якої проведено службове розслідування, безпідставні звинувачення або підозру;
• обґрунтовані пропозиції щодо усунення виявлених порушень та притягнення у разі потреби винних осіб до відповідальності згідно із законодавством.

У разі прийняття рішення щодо притягнення особи, стосовно якої проведено службове розслідування, до відповідальності комісія пропонує вид дисциплінарного стягнення, передбаченого законодавством.

Іншими словами, службове розслідування повинно проводитися стосовно певної особи, із зазначенням конкретних, вчинених саме нею правопорушень, і рекомендацій щодо певного виду дисциплінарного стягнення. Відсутність такої конкретики і стала однією з підстав до поновлення Дениса Антонюка на посаді Голови Державіаслужби. Зокрема, суд встановив, що ані в наказі Нацдержслужби від 03.07.2015 № 147 “Про проведення службового розслідування в Державній авіаційній службі України”, ані в Акті службового розслідування від 17.07.2015, проведеного на його підставі, не зазначено фактів про те, що саме діяльність Антонюка на посаді Голови Державіаслужби призвела до людських жертв або заподіяла значну матеріальну чи моральну шкоду громадянинові, державі, підприємству, установі, організації чи об’єднанню громадян.

Дотримання строків притягнення до дисциплінарної відповідальності

Закони про держслужбу та ЦОВВ не передбачають строків застосування до керівників і їхніх заступників заходів дисциплінарного стягнення. Проте ст.148 КЗпП чітко встановлено, що дисциплінарне стягнення застосовується власником або уповноваженим ним органом безпосередньо за виявленням проступку, але не пізніше одного місяця з дня його виявлення, не рахуючи часу звільнення працівника від роботи у зв’язку з тимчасовою непрацездатністю або перебування його у відпустці.

Дисциплінарне стягнення не може бути накладене пізніше шести місяців з дня вчинення проступку.

Порушення обох цих строків і стало одним з аргументів незаконності звільнення Дениса Антонюка, наведених у рішенні Адмінсуду Києва від 01.10.2018, в якому наголошено наступне. В Акті службового розслідування від 17.07.2015 йшлося про діяльність керівництва Державіаслужби в період вересня 2014 року – лютого 2015 року. Отриманий він був Кабміном 20.07.2015, а розпорядження №882-р про звільнення Голови Державіаслужби винесено лише 04.09.2015. Тобто через сім місяців після вчинення перелічених в Акті правопорушень і півтора місяці після їх встановлення.

Отже, судова практика доводить, що лише суворе дотримання Кабміном норм чинного законодавства захистить чиновників від незаконного звільнення, а платників податків — від невиправданих витрат на “непрацюючих” державних службовців.

 

Наталія Мороцька, адвокат

---