30 січня за № 9512 у Верховній Раді зареєстрували чергову редакцію закону “Про залізничний транспорт України” (далі – законопроект).

Нагадаємо, що 18 жовтня минулого року депутати не підтримали створення конкурентного середовища на ринку залізничного транспорту з урахуванням вимог законодавства ЄС. Тоді за відповідний проект закону (№ 7316) в першому читанні проголосували 202 депутати при 226 необхідних. Пропозицію повернути проект на доопрацювання також відхилили.

Новий проект закону внесений групою народних депутатів, хоча фактично над його підготовкою працювали спеціалісти Мінінфраструктури та Комітету ВРУ з питань транспорту із залученням представників бізнесу.

Партнер юридичної фірми AGRECA, адвокат Марина Шарапа поділилася з LegalHub власним аналізом документа.

В порівнянні із законопроектом № 7316 новий проект акта значною мірою доопрацьований.

— В той же  час, лишається ряд суттєвих та  принципових пропозицій, які надавалися зокрема Американською торговельною палатою в Україні. Редакція законопроекту їх не враховує, – розповідає пані Марина.

Некоректно використана термінологія та терміни, значення яких не розкривається у проекті закону, на практиці зазвичай призводять до неоднозначного тлумачення норм та створюють підгрунтя для зловживань і безпідставного розширення кола повноважень контролюючих органів.

— У Законопроекті використовуються декілька схожих термінів: “учасник ринку” (ст.5, 6), “учасники ринку залізничного транспорту” (ст.6) та “учасник ринку залізничних перевезень” (ст.4, 44).  При цьому, перелік учасників таких ринків чи критерії віднесення до них Законопроектом не визначені, в результаті чого коло суб’єктів, які можуть підлягати перевірці з боку “органу нагляду” чи до яких можуть бути застосовані  відповідні санкції необмежений та буде визначатись безпосередньо вказаними органами, що є неприпустимим, — резюмує пані Марина.

Після чого акцентує увагу на наступному моменті:

Законопроект декларує, що  державне управління у сфері залізничного транспорту буде здійснюватися п’ятьма органами, серед яких, окрім Кабміну та “профільного міністерства”, передбачено створення  трьох нових органів:

  • центрального органу виконавчої влади, що здійснює державне регулювання та нагляд у сфері залізничного транспорту (ст. 6) (далі – “орган з нагляду”);
  • національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері транспорту (далі – державний регулятор або НКРТ);
  • державної спеціалізованої експертної установи з технічного розслідування подій на транспорті, яка створюється Кабінетом Міністрів України та на яку покладається технічне розслідування залізничних транспортних подій (ч. 5 ст. 5 Законопроекту).

На відміну від законопроекту № 7316, в новій редакції (№ 9512) ініціатори повернулись до ідеї створення державного регулятора у сфері транспорту.  При цьому, це був один із ключових моментів, на яких наполягав бізнес.

— Нас почули. Але тепер у сфері залізничного транспорту з’являється два “регулятори”: центральний орган виконавчої влади та Національна комісія, які здійснюють державне регулювання, – каже партнер юридичної фірми AGRECA.

І хоча ідея начебто реалізована: передбачено створення держрегулятора у сфері транспорту, суть  його повноважень повністю нівелює задумане.

Так, до повноважень НКРТ віднесено:

  • державне регулювання цін на обов’язкові послуги та послуги, які надаються суб’єктами, що займають монопольне становище та контроль за їх дотриманям;
  • затвердження Методики формування тарифу на обов’язкові послуги доступу до інфраструктури та послуги, які надаються суб’єктами, які займають монопольне становище;
  • погодження інвестиційних програм оператора інфраструктури.

При цьому, як зазначає Марина Шарапа, враховуючи норму законопроекту щодо здійснення державного регулювання тарифу шляхом встановлення методики формування тарифів, можна стверджувати, що повноваження НКРТ зводяться лише до двох функцій: затвердження Методики формування тарифу та погодження інвестиційних програм.

— В той же час, ідея створення НКРТ полягала в створенні саме незалежного регулятора, який має всі необхідні та передбачені законодавством України функції для здійснення державного регулювання відповідного ринку, – пояснює експерт.

Вона також додає, що така комісія є колегіальним незалежним органом, який не входить в систему центральних органів виконавчої влади, на відміну від “органу з нагляду”, що є вкрай важливим для регулятора. Принцип незалежності, як основа функціонування регулятора, передбачений також законодавством ЄС (Директивою Європейського парламенту та ради № 2001/14/ЄС “Про розподілення пропускної спроможності залізничної інфраструктури та стягнення зборів за користування залізничною інфраструктурою” (ст. 30)).

Закон України “Про природні монополії” встановлює перелік функцій національних комісій.  В той же час, в редакції запропонованого законопроекту такі функції передані “органу з нагляду”, що, на думку експерта, повністю нівелює ідею створення НКРТ.

— “Орган з нагляду” у законопроекті наділяється значним колом повноважень, зокрема: ліцензування, видача та анулювання сертифікатів авторизації та сертифікатів безпеки, ведення реєстрів, тимчасове зупинення руху залізничного транспорту, обмеження експлуатації інфраструктури, здійснення нагляду за рівноправним доступом до інфраструктури, в тому числі розгляд скарг щодо рівноправного доступу, здійснення державного нагляду за безпекою на залізничному транспорті, тощо. Проте, як назва вказаного органу так і деякі його повноваження не узгоджені з діючим законодавством.

В даному випадку передбачається створення центрального органу виконавчої влади, що “здійснює державне регулювання”. Однак це не узгоджується з положеннями Закону України “Про центральні органи виконавчої влади”. Більш того, деякі повноваження “органу з нагляду” дублюють повноваження діючої Укртрансбезпеки.

— Щодо утворення державної спеціалізованої експертної установи з технічного розслідування подій на транспорті, то в силу ст. 162 Закону України “Про транспорт” проводити технічне розслідування дорожньо-транспортних катастроф, аварій, подій на залізничному транспорті доручено Укртрансбезпеці, що знову ж таки свідчить про дублювання функцій органів державної влади.

Фінансування “органу з нагляду” за рахунок перевізників?

На відміну від законопроекту № 7316, із законопроекту № 9512 виключені положення щодо сплати внесків на регулювання до спеціального фонду Державного бюджету.

— За таких обставин очевидно, що автори Законопроекту передбачають інший спосіб фінансування центрального органу виконавчої влади. При цьому, фінансувати його мають виключно перевізники. Підстави, чому саме перевізники не є зрозумілими та очевидними, так само як і підстави для виключення з даного переліку оператора інфраструктури (ПАТ УЗ), — каже Марина Шарапа.

Законопроект не визначає куди вносяться вказані внески, яка їх природа, цільове використання та розмір. Питання фінансування центрального органу виконавчої влади буде вирішуватись Кабінетом Міністрів України.

В той же час, податкове законодавство визначає поняття “внеску” — це, зокрема, обов’язковий платіж, що справляється з платників зборів, з умовою отримання ними спеціальної вигоди. Про яку “спеціальну вигоду” для перевізників йде мова в даному випадку, Законопроект не розкриває.

— Питання “внесків на регулювання” повинне регулюватись на рівні податкового законодавства, однак не даного закону, тим більше, це не рівень Кабінету Міністрів України, як це передбачено Законопроектом, – пояснює експерт.

З аналізу законопроекта, проведеного Мариною Шарапою, редакції LegalHub також стало відомо, що плата за доступ до інфраструктури чи плата за перевезення (до формування ринку перевезень) буде формуватися безпосередньо Укрзалізницею на підставі методики, затвердженої в установленому порядку і не підлягатиме будь-якому затвердженню, погодженню, тощо зі сторони державних органів.

В той же час Закон “Про ціни і ціноутворення” містить вичерпний перелік способів державного регулювання цін і такого способу як “встановлення методики формування тарифу” даним переліком не передбачено.

Законопроект містить й ряд інших недоліків, наприклад:

  • монополія з боку ПАТ УЗ щодо надання послуг з охорони вантажів, які підлягають обов’язковій охороні;
  • проект закону не передбачає жодних можливостей для участі учасників ринку залізничних перевезень у розгляді та обговоренні ініціатив ПАТ УЗ по встановленню та зміні тарифів на послуги, пропозицій до інвестиційної програми та інших документів, що мають визначальний вплив на діяльність суб’єктів господарювання.

Також, на думку експерта, одним з принципів функціонування залізничного транспорту має бути принцип “розмежування діяльності у сфері транспортних послуг шляхом організаційного та фінансового відокремлення діяльності у сфері вантажних та пасажирських перевезень (ведення та оприлюднення відокремлених рахунків прибутків та збитків та відокремлених бухгалтерських балансів, заборона перехресного субсидіювання даних видів діяльності)”, що відповідатиме вимогам Директиви 91/440/ЄС “Про розвиток залізниць Співтовариства”.

Нагадаємо, що основною метою Законопроекту є підвищення ефективності функціонування залізничного транспорту. Прийняття акта має створити умови для розвитку конкурентного середовища на ринку залізничних перевезень з урахуванням основних вимог законодавства ЄС.